2024年11月8日，经十四届全国人大常委会第十二次会议审议通过，自2025年7月1日起施行的《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》（下称“新矿法”）首次对矿业用地作出专门规定，标志着矿业用地将在法律层面有了充分保障。新矿产资源法的修订，标志着我国矿产资源领域法治化建设的新的里程碑。

一、我国矿产资源法的立法沿革

1986年3月19日，第六届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《矿产资源法》，共七章50条。

1996年8月29日，第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议对该法进行了第一次修订，共七章53条。

2009年8月27日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议进行了第一次修正，条文篇幅未变。

2024年11月8日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修订通过最新的《矿产资源法》，自2025年7月1日起施行‌。

多年来，受计划指标偏紧、供地方式单一以及批矿与批地不衔接等因素影响，“矿合法、地不合法”的问题大量存在，成为长期困扰矿山企业健康发展的突出矛盾和问题。新矿法首次对矿业用地作出具体规定，将保障矿产资源勘查、开采用地需求作为编制国土空间规划的要求，从空间规划布局层面解决矿产资源勘查、开采必要用地的实际需求，明确自然资源主管部门可以通过出让、租赁、作价出资等多种方式供应矿业用地。矿山企业可以根据开采矿产资源的不同方式，选择不同的用地方式，也可以选择多种用地方式的组合。

二、我国关于矿业用地改革的发展

近年来，矿业用地作为严重制约和影响矿山企业发展的“痛点”“难点”和“堵点”，影响和制约了矿产资源市场的良性发展。在新矿产资源法修订之前，我国并无专门的法律法规或规章文件对矿业用地予以限制，涉及矿业用地的相关规定散见于《民法典》《土地管理法》《土地管理法实施条例》《矿产资源法》《矿产资源法实施细则》《土地复垦规定》及相关政策文件。矿业用地相关政策文件主要包括：1999年原国土资源部对原国家石油和化学工业局的《关于石油天然气行业钻井及配套设施建设用地的复函》（国土资函〔1999〕219号）等。在很大程度上束缚了矿业用地改革，影响了“先破后立”的矿业用地改革进程。

2020年6月，自然资源部印发《关于做好采矿用地方式改革试点有关工作的通知》提出，探索采矿用地政策，组织开展试点政策实施效果评估，推动试点成果的政策转化。随后，自然资源部抓紧研究完善矿业用地政策，保障采矿用地合理需求；积极推进《矿产资源法》修改，研究制定集体经营性建设用地入市指导意见文件；按照《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》要求，积极推进“净矿”出让，做好与用地用海用林用草等审批事项的衔接，确保矿业权人可以正常开展勘查开采工作；2022年，自然资源部又印发了《关于做好采矿用地保障的通知》（自然资发〔2022〕202号），进一步明确了矿业用地路径等。但由于矿产资源管理与土地管理的法规政策未有序衔接，矿业用地在规划选址、农用地转用、土地征收、供地等环节往往存在落地难题，成为矿业发展的限制因素。

三、新矿法对矿业用地的突破及保障

新矿法是自1986年颁布实施以来的首次全面大修，对维护矿产资源国家所有者权益和矿业权人合法权益、促进矿产资源合理开发利用，具有里程碑意义，主要的变革与突破如下：

突破一：“矿业权”法律概念的升华以及新矿法关于矿业权有偿取得制度的内涵变化

随着我国矿业权权益金制度改革方案落地实施，有偿取得制度的内涵亦发生了根本性变化，将原来只对国家出资探明矿产地收取、反映国家投资收益的矿业权价款，调整为适用于所有国家出让矿业权、体现国家所有者权益的矿业权出让收益。新矿法第十六条规定：“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度。探矿权、采矿权统称矿业权”。因此，新矿法关于有偿取得制度的规定体现国家对于矿产资源的所有者权益，而旧矿法体现的则是国家对于探明矿产地的投资收益。

新矿法出台前，矿业权的概念通过《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔2000〕309号）予以确认，位阶较低，导致了许多涉矿纠纷案件中，明明是矿业权受到了侵害（即侵害行为横跨探矿权和采矿权两个阶段）但却只能以探矿权或采矿权相关案由择一而为之，既尴尬又无奈。随着新矿法的出台，矿业权已正式被提升为法律概念，依法全面保护矿业权人享有的矿业权益将逐步与实际接轨。

突破二：全面推进竞争性方式出让矿业权

新矿法第十九条规定：“通过竞争性方式出让矿业权的，出让矿业权的自然资源主管部（(以下称矿业权出让部）)应当提前公告拟出让矿业权的基本情况、竞争规则、受让人的技术能力等条件及其权利义务等事项，不得以不合理的条件对市场主体实行差别待遇或者歧视待遇。”随着矿业权出让收益“金改率”政策的实施，矿政管理机关在矿业权招拍挂出让时收取的费用仅为竞买人取得矿权的机会费用，《矿业权出让收益征收办法》（财综〔2023〕10号）明确该成交款属于出让收益的一部分，且由于竞买底价的确定不再同资源量挂钩，故其披露的资源储量亦不构成其对矿业权相关权益的保证。

该制度变革旨在提高矿产资源的开发利用和保护水平，适应市场经济条件下资源配置的需求。与此同时，新矿法亦保留了协议出让等例外情况，即法律、行政法规或者国务院规定可以通过协议出让或者其他方式设立的除外，以兼顾特殊项目的需要。

突破三：由体现一证赋两权的勘查/采矿许可证（行政许可权+出让收益权）拆分成两证赋两权的探矿/采矿权证（用益物权）和勘查/开采许可证（行政许可权）

长期以来，勘查许可证和采矿许可证兼具物权证书和行政许可证书的功能，导致实践中矿业权人物权易受侵犯。修订在法条上的体现如第二十二条规定：“设立矿业权的，应当向矿业权出让部门申请矿业权登记。符合登记条件的，矿业权出让部门应当将相关事项记载于矿业权登记簿，并向矿业权人发放矿业权证书。”第三十三条规定：“矿业权人依照本法有关规定取得矿业权后，进行矿产资源勘查、开采作业前，应当按照矿业权出让合同以及相关标准、技术规范等，分别编制勘查方案、开采方案，报原矿业权出让部门批准，取得勘查许可证、采矿许可证；未取得许可证的，不得进行勘查、开采作业。矿业权人应当按照经批准的勘查方案、开采方案进行勘查、开采作业；勘查方案、开采方案需要做重大调整的，应当按照规定报原矿业权出让部门批准”。

就新矿法的最终意见来看，立法者们显然更倾向于探矿/采矿权证（用益物权）和勘查/开采许可证（行政许可权）不能长期混同于同一个权利外壳里，只有区分开来才能保证用益物权的私法财产性权利和行政许可的公法秩序性权利均能得到更好的保障。

突破四：实行探矿采矿“直通车”制度，实现了探、采权利的完整统一

新矿法第二十三条第一款规定：“探矿权人在登记的勘查区域内，享有勘查有关矿产资源并依法取得采矿权的权利”；第二十五条第一款规定：“探矿权人探明可供开采的矿产资源后可以在探矿权期限内申请将其探矿权转为采矿权；法律、行政法规另有规定的除外。原矿业权出让部门应当与该探矿权人签订采矿权出让合同，设立采矿权”。

新矿法相比于旧矿法，探矿权人一旦探明可供开采的矿产资源，即可依法取得采矿权，无需再将开采方案的审批作为前置条件。同时，新矿法还设立了探矿权保留制度，确保因公共利益或不可抗力等情形无法及时转为采矿权的探矿权人权益不受损害。

突破五：首次从国家立法层面作出了露天开采战略性矿产资源在符合法定条件的情况下可以临时使用土地等新规定

长久以来，采矿用地一直都是法律风险频发的重灾区，俨然已经成为困扰诸多矿业企业生产经营的主要难题之一。现行土地管理法律法规在强调严格审慎土地管理原则的同时并未对采矿用地作出明确具体的制度安排，而原有的矿产资源管理法律法规亦采取了“矿地分离”的立法模式，矿地法律规范与管理制度的脱节、矛盾与滞后，不仅造成了关于采矿用地的民事纠纷与行政争议频发，甚至采矿权人会因采矿用地问题而面临触及刑事责任红线的法律风险。

新矿法第三十四条第三款规定：“勘查矿产资源可以依照土地管理法律行政法规的规定临时使用土地。露天开采战略性矿产资源占用土地，经科学论证，具备边开采、边复垦条件的，报省级以上人民政府自然资源主管部门批准后，可以临时使用土地；临时使用农用地的，还应当按照国家有关规定及时恢复种植条件、耕地质量或者恢复植被、生产条件，确保原地类数量不减少、质量不下降、农民利益有保障”。新法首次对矿业用地作出专门规定，明确通过出让、租赁、作价出资等多种方式供应矿业用地，并允许勘查矿产资源使用临时用地，勘查开采矿产资源的用地期限最长不超过矿业权期限，旨在解决长期存在的“矿合法、地不合法”的问题，保障矿山企业的健康发展。

突破六：建立矿区生态修复制度

为了加强矿区生态环境保护，新矿法专门增加“矿区生态修复”一章作为第四章，对矿区生态修复作出明确规定。如，第四十五条规定：“因开采矿产资源导致矿区生态破坏的，采矿权人应当依法履行生态修复义务。采矿权人的生态修复义务不因采矿权消灭而免除。”该条款强调了采矿权人在矿产资源开发中的生态责任，有助于推动矿区生态环境的持续改善。采矿权人是矿区生态修复的责任主体，鼓励社会资本参与矿区生态修复并规定了矿区生态修复方案的编制和审批程序，以及生态修复的实施和监管要求，有助于实现矿业发展与环境保护的协调发展。

突破七：完善矿产资源压覆管理，规定建设单位压覆矿产资源仅向矿业权人给予合理补偿即可，以行政补偿替代侵权赔偿的情形

新矿法第三十二条第三款规定：“建设项目确需压覆已经设置矿业权的矿产资源，对矿业权行使造成直接影响的，建设单位应当在压覆前与矿业权人协商，并依法给予公平、合理的补偿”。

新矿法对矿产资源压覆管理作出明确规定，一是将避免、减少压覆矿产资源、优化建设项目空间布局作为编制国土空间规划的要求。二是要求建设单位在建设项目论证时，查询占地范围内矿产资源分布和矿业权设置情况；省级以上自然资源主管部门应当为建设单位提供查询服务。三是建设项目确需压覆已经设置矿业权的矿产资源，对矿业权行使造成直接影响的，建设单位应当与矿业权人协商，并依法给予公平合理的补偿。四是战略性矿产资源原则上不得压覆，确需压覆的，应当经国务院自然资源主管部门或者其授权的省、自治区、直辖市人民政府自然资源主管部门批准。该规定有助于减少因压覆矿产资源引发的矛盾纠纷，保障矿产资源的合理利用。

上下同欲者胜，左右同心者赢。相信在新矿法的框架之下，困扰矿业行业发展多年的包含矿业用地问题在内的诸多长期形成的矿产资源市场中的痛点、难点问题定会在新法实践中迎来重大转变。